中 후판 AD 최종판정②...산업 피해 쟁점과 무역위 결론

지난 8월 말 무역위원회가 중국산 탄소강 후판에 대한 반덤핑 최종판정을 내렸다.

무역위는 최종조사서 검토 결과, 중국산 후판의 덤핑 수입이 국내 산업의 시장점유율 하락, 내수판매 감소, 영업이익 악화 등 실질적 피해를 초래했다는 충분한 증거가 있다고 밝혔다.

이에 따라 무역위는 중국 주요 공급자인 바오스틸(27.91%), 장수사강(29.62%), 샹탄스틸(32.32%)에 각기 덤핑률을 적용하고, 조사에 미대응한 업체와 기타 공급자에 대해서는 34.47%의 덤핑률을 부과하기로 했다. 다만 산업피해 구제 수준은 34.10%로 산정돼, 최종 덤핑방지관세 부과 수준은 공급자별로 27.91~34.10% 수준서 결정됐다.

조사 과정에서는 국내산업 피해의 원인을 둘러싸고 다양한 쟁점이 제기됐다. 공급자·수입자 측은 원재료 가격 변동, 태풍·파업에 따른 일시적 차질, 국내 공급능력의 한계를 주장했지만, 조사실은 이들 요인은 모두 제한적이며, 핵심 원인은 덤핑물품의 저가 수입 확대라고 결론지었다. 위원회 역시 이 같은 판단을 수용했다.

또한 한국조선해양플랜트협회는 조선산업 보호 필요성과 관세 부과 시 가격 동조화 가능성을 주장했으나, 무역위는 반덤핑 조사 범위를 벗어나거나 근거가 부족하다며 받아들이지 않았다. 중국 측은 관세 부과가 국내 가공업계에 경영상 어려움을 초래할 것이라고 우려했으나, 국내 철강업계는 오히려 조치 미부과 시 산업 피해가 심각해질 것이라고 맞섰다.

최종적으로 무역위는 덤핑물품 수입과 국내산업 피해 간 인과관계를 인정하고, 중국산 후판에 대해 27.91~34.10%의 덤핑방지관세 부과를 의결했다.

이에 본지는 최종판정 보고서와 의결서를 바탕으로, 조사 과정에서 쟁점이 된 주요 논의와 무역위원회의 최종 판단을 정리했다.

조사보고서에 따르면, 조사실은 조사 과정에서 확보한 자료와 증거를 종합 검토한 결과 중국산 덤핑물품 수입이 국내 산업에 부정적 영향을 미쳐 실질적인 피해를 초래했다고 판단했다.

우선 조사대상 기간 동안 덤핑물품 수입량은 연평균 41.2% 증가하며 국내 시장점유율이 꾸준히 확대된 반면, 국내 동종물품의 시장점유율은 하락세를 보였다. 이에 따라 국내산 내수 판매량은 연평균 6.5% 감소했고, 생산량·가동률도 줄어들면서 영업이익이 감소, 2024년 상반기에는 적자로 전환됐다.

가격 측면에서도 덤핑물품의 판매가격은 연평균 5.2% 하락한 반면, 국내 동종물품 가격은 연평균 0.6% 상승에 그쳤다. 특히 제조원가는 같은 기간 연평균 7.2% 상승했지만 판매가격에 충분히 반영되지 못해 수익성 악화로 이어졌다.

수입·수요자 측은 노무비·전기료 상승, 과도한 설비투자 등 구조적 요인으로 영업이익이 감소했다고 주장했으나, 조사실은 인건비와 전기료 비중이 제조원가에서 차지하는 비율이 낮고, 설비투자 역시 일시적 회계 계상 차이에 따른 착시 효과로 과도한 요인이라 보기 어렵다고 반박했다.

위원회는 이 같은 조사실 검토를 종합해, 중국산 덤핑물품 수입이 국내 산업에 실질적 피해를 끼친 것으로 최종 판단했다.

조사보고서에 따르면, 조사대상 기간 동안 기타국산 물품의 수입량은 연평균 1.6% 감소했고, 시장점유율은 2022년 일시적으로 2.9%p 상승했으나 이후 2023년 –1.9%p, 2024년 상반기 –0.3%p를 기록하며 전체적으로 0.4%p 상승에 그쳤다.

또한 기타국산 물품의 톤당 판매가격은 덤핑물품보다 높은 수준을 유지해 국내 동종물품 가격에 부정적 영향을 주지 않은 것으로 나타났다. 수입 물량과 시장점유율 변동 폭도 미미해 국내 산업 피해를 유발했다고 보기는 어렵다는 것이 조사실의 결론이다.

위원회 역시 조사실 검토 결과를 종합해, 국내 산업 피해가 기타국산 물품의 수입에서 비롯된 것으로 보기는 어렵다고 판단했다.

조사대상 기간 동안 국내 소비는 연평균 3.2% 감소했다. 같은 기간 동종물품의 내수판매량은 연평균 6.5% 줄어 국내소비 감소폭을 웃돌았고, 특히 2022년과 2023년에는 국내소비 감소율보다 내수판매 감소율이 더 크게 나타났다.

반면 덤핑물품 수입량은 같은 기간 연평균 41.2% 급증했으며, 2022년에는 전년 대비 115.8%, 2023년에는 국내소비가 줄어든 상황에서도 57.3% 증가했다.

조사실은 국내소비 감소가 아닌 덤핑물품 수입 증가가 국내산업 피해의 핵심 요인이라고 분석했다. 위원회 역시 조사실 검토 결과를 토대로, 국내소비 변화 자체가 산업 피해를 초래했다고 보기는 어렵다고 판단했다.

국내 동종물품의 제조원가에서 재료비가 차지하는 비중은 상당히 높으며, 주요 원재료는 철광석과 석탄으로 조사됐다. 철광석 가격은 조사대상 기간 연평균 2.7% 하락했으나, 석탄 가격은 같은 기간 연평균 19.0% 상승해 큰 변동성을 보였다.

공급자·수입자 측은 글로벌 경기, 지정학적 리스크, 환율 등으로 원재료 가격 변동성이 확대됐으며, 이 요인이 덤핑 수입보다 산업 피해에 더 부정적 영향을 미쳤다고 주장했다.

그러나 조사실은 재료비 변동이 판매가격과 유사한 방향성을 보였음에도, 실제 판매가격 상승폭은 재료비 상승분을 충분히 반영하지 못했다고 지적했다. 특히 2022년 재료비가 44.0% 급등했지만, 덤핑물품의 저가 판매로 인해 국내 동종물품 가격은 제한적으로만 인상됐다.

이에 따라 조사실은 원재료 가격 변동의 영향은 제한적이며, 실질적인 피해 요인은 덤핑물품의 저가 판매라고 판단했다. 위원회 역시 원재료 가격 상승보다는 덤핑 수입이 국내 산업의 수익성 악화에 더 직접적인 영향을 미쳤다고 결론지었다.

국내 동종물품의 수출량은 2021년 대비 2022년 6.7% 줄었으나, 2023년에는 36.3% 증가했고 2024년 상반기에도 16.6% 늘어나 조사대상 기간 전체로는 연평균 11.9% 증가했다. 다만 총출하량에서 수출이 차지하는 비중은 일정 수준에 머물렀고, 내수 판매량이 수출량보다 훨씬 큰 것으로 나타났다.

신청인은 덤핑물품 수입으로 내수 가격 인상이 억제되면서 상대적으로 높은 가격을 받을 수 있는 수출로 물량이 이동했다고 주장했다. 반면 공급자 측은 수출 증가가 국내 소비 감소와 맞물려 산업에 부정적 영향을 줬다고 반박했다.

그러나 조사실은 수출량 증가가 내수 판매 감소에 직접적 영향을 줬다고 보기 어렵다고 판단했다. 2023년과 2024년 상반기에 수출량은 늘었지만 가동률은 여전히 낮거나 감소해, 수출 증가분이 내수 감소를 초래했다고 보기는 어렵다는 것이다. 또한 수출 판매가격과 영업이익률이 내수보다 높게 유지된 점도 내수 부문에 부정적 영향을 끼쳤다고 보기 어렵다고 검토했다.

위원회 역시 조사실 판단을 수용해, 국내 동종물품 수출이 내수판매 여건을 악화시킨 직접 요인으로 보기는 어렵다고 결론지었다.

공급자·수입자 측은 2022년 9월 태풍 힌남노로 일부 제철소가 침수되면서 정상 가동까지 최대 6개월이 소요돼 공급 차질이 발생했고, 이로 인해 국내산업이 피해를 입었다고 주장했다.

그러나 국내 생산자들은 태풍 영향은 2022년 9~11월 일시적 사건에 불과하며, 2023년 1월 정상 조업을 회복했다고 반박했다. 실제로 재고 판매 등을 통해 수급 불안은 없었고, 2023년 이후 발생한 산업 피해는 태풍이 아닌 덤핑물품 수입 때문이라는 입장이다. 포스코 역시 피해 복구비용은 보험금으로 상계돼 전사적 영향은 미미했으며, 광양제철소 생산 확대를 통해 공급 차질도 해소했다고 밝혔다.

조사실은 태풍 영향 기간을 4개월로 한정하고, 포항제철소 생산 차질은 있었으나 광양제철소 생산 확대로 공급 부족이 해소됐다고 검토했다. 또한 복구비용이 영업이익률에 미친 영향도 제한적이었으며, 2023년 영업이익률 역시 여전히 큰 폭의 감소세를 보인 점을 감안할 때 태풍 피해를 국내산업 피해의 주요 요인으로 보기는 어렵다고 판단했다.

위원회는 이러한 조사실의 결론을 반영해, 태풍 힌남노 영향은 제한적이며 국내산업 피해는 덤핑물품 수입과 인과관계가 있다고 최종 판단했다.

공급자·수입자 측은 협력업체와 노조의 잦은 파업으로 공장 가동이 중단된 사례가 있었고, 이로 인해 공급 차질이 발생했으므로 산업 피해의 원인으로 고려해야 한다고 주장했다. 특히 2022년 9월 협력사 파업으로 조선업계 전반에 공급 차질이 발생했다고 지적했다.

그러나 신청인은 파업은 생산차질이 없는 한 산업 피해 지표에 직접적 영향을 미치지 않으며, 오히려 실적 악화로 인한 보상 문제 등 산업 피해의 결과 또는 일부 형태로 볼 수 있다고 반박했다. 또한 2021년 대규모 노사분규 당시에도 생산 차질은 없었고, 오히려 해당 시기는 조사대상 기간 중 영업이익과 생산량이 가장 높았던 시기라는 점을 강조했다.

조사실은 2021년 9~10월, 2022년 9월 등 파업 시점의 생산량·재고·영업이익을 검토한 결과, 뚜렷한 감소세는 나타나지 않았다고 밝혔다. 이에 따라 파업이 국내산업 피해에 실질적 영향을 미쳤다고 보기는 어렵다고 결론지었다.

위원회는 이러한 조사실의 판단을 수용해, 덤핑물품과 국내산업 피해 간 인과관계는 유지된다고 최종 의결했다.

공급자·수입자 측은 태풍과 파업 등으로 국내 철강사의 공급능력에 구조적 한계가 있어 납기 지연이 반복됐다고 주장했다. 조선업계는 적시 공급 차질이 곧 막대한 손실로 이어지기 때문에 안정적 수급을 위해 덤핑물품 수입이 불가피했다고 호소했다.

그러나 신청인은 국내 후판 산업은 충분한 추가 생산여력을 보유하고 있으며, 조사기간 내 내수판매량이 연평균 6.5% 감소한 점을 근거로 실제 공급 부족 상황은 없었다고 반박했다. 또한 국내 철강사들이 조선업계 납품을 우선시해 공급 차질로 인한 선박 인도 지연이나 지체보상 사례도 확인되지 않았다고 강조했다.

조사실은 태풍과 파업 모두 생산량, 내수판매량, 영업이익 지표에 미친 영향은 제한적이라고 검토했다. 특히 월별 생산량과 가동률을 보면 충분한 공급능력이 확인돼 “공급 감소를 보충하기 위한 불가피한 수입”이라는 주장은 타당하지 않다고 판단했다. 아울러 덤핑방지관세는 수입 자체를 금지하는 것이 아니므로, 관세 납부 후 합법적 수입이 가능하다고 지적했다.

위원회는 조사실의 검토 결과를 반영해, 덤핑물품과 국내산업 피해 간 인과관계는 유지된다고 최종 판단했다.

한국조선해양플랜트협회는 국내 조선용 후판 시장은 공급이 상대적으로 부족해 철강업체들이 가격과 조건을 좌우하는 공급자 우위 시장이라고 주장했다. 과거 조선사들의 요청을 거절하고 해외 수출을 우선한 사례도 있어, 이는 조선업계의 안정적 자재 조달을 제약하는 구조적 요인이라는 설명이다.

그러나 신청인은 국내 후판 산업은 충분한 생산여력을 보유하고 있으며, 조사기간 내 내수판매량이 연평균 6.5% 감소한 사실을 들어 공급 부족 상황이 아니라고 반박했다. 또한 현대제철·포스코·동국제강 3사가 경쟁하는 시장 구조에서 공급자 우위가 성립하기 어렵고, 실제 내수 영업이익이 지속적으로 감소한 점을 들어 주장에 모순이 있다고 지적했다.

조사실은 수입·수요자 측이 “국내산은 신속한 수급이 가능하다”면서도 “공급 한계 때문에 수입산이 필요하다”고 주장하는 등 논리적 모순이 있다고 보았다. 또, 과거 공급 거절 전례를 뒷받침할 객관적 자료가 제출되지 않아 이를 인정하기 어렵다고 판단했다.

위원회는 조사실의 검토 결과를 반영해, 공급자 우위 시장이라는 주장은 근거가 부족하며 덤핑물품과 국내산업 피해 간 인과관계가 유지된다고 최종 결론 내렸다.

■ 이해관계인의 기타 의견 검토

한국조선해양플랜트협회는 조선산업이 국내 수출 주력산업으로 국가 경제와 안보에 중요한 역할을 하는 만큼 보호가 필요하다고 주장했다. 특히 다수 조선사들은 보세구역 활용 및 수입신고 방식 전환 시 행정적·물리적 제약이 크고, 덤핑방지관세 부과가 조선산업 전반에 구조적 파급효과를 미칠 수 있다며 이에 대한 정밀한 검토가 필요하다고 강조했다.

이에 대해 신청인은 국내 철강산업이 그동안 조선업계에 열연 후판을 안정적으로 공급하고, 수요에 맞는 신제품 개발에 힘써온 만큼 두 산업이 상호 협력하며 동반 성장해왔다고 설명했다

조사실은 반덤핑조치는 덤핑행위와 국내산업 피해, 그리고 그 인과관계를 확인하는 데 목적이 있으며, 수요산업 보호나 보세구역 활용 문제는 조사 범위에 포함되지 않는다고 설명했다.

위원회는 이러한 조사실의 판단을 수용해, 조선산업 보호 필요성과 보세구역 활용 문제는 반덤핑 조사 범위에 해당하지 않는다고 결론 내렸다.

한국조선해양플랜트협회는 과거 중국산 H형강에 반덤핑관세(28~33%)가 부과된 이후 국내산 제품 가격이 급등한 사례를 언급하며, 이번 후판 조사에서도 유사한 가격 동조화 현상이 발생할 경우 선박 건조원가가 상승해 조선업계의 수익성이 심각하게 저해될 수 있다고 주장했다.

이에 대해 신청인은 관세법이나 WTO 협정에 ‘가격 동조화’ 개념은 존재하지 않으며, 실제로 조선사에 공급되는 상당 물량이 보세구역 반입으로 관세가 면제되기 때문에 국내산 판매가격 인상 가능성은 제한적이라고 반박했다. 또한 2015년 H형강 사례 역시 국내 가격 급등이 아니라 원재료 가격 상승에 따른 자연스러운 변동일 뿐이라고 답햇다.

조사실은 한국조선해양플랜트협회의 주장이 구체적 근거나 설명 없이 단순 가격 추이만을 근거로 한 가정에 불과하다며 받아들이기 어렵다고 판단했다. 아울러 조선사들의 보세공장 등록 및 사용신고 제도로 인해 관세 부과가 국내산 판매가격 인상으로 이어질 가능성은 매우 낮다고 검토했다.

위원회는 이러한 조사실의 판단을 수용해, 관세 부과로 인한 가격 동조화 현상이 국내산 가격을 비정상적으로 끌어올릴 가능성은 낮다고 결론 내렸다.

중국강철공협회는 중국산 후판 수입이 국내 수급의 20~30%를 차지하며 합리적 보완 역할을 하고 있다고 주장했다. 따라서 덤핑방지관세가 부과되면 중소형 가공업체들의 원가 부담이 커져 수주 감소, 공장 이전 또는 폐쇄 등 심각한 경영상 어려움이 발생할 수 있다고 우려했다.

또한 공급자인 샹탄스틸은 관세 부담이 수입자에게 전가되는 만큼, 국내 하방산업이 원가 상승 압박을 받아 이익률이 악화되고 경쟁력이 저하될 수 있다고 주장했다.

반면 신청인은 중국이 국내 연간 생산량의 수 배에 달하는 초과 생산능력을 보유하고 있으며, 미국과 EU 등 주요국이 이미 다양한 무역구제조치를 시행 중이라 한국이 조치를 취하지 않을 경우 국내 산업 피해가 심각해질 것이라고 반박했다. 한국철강협회 역시 중국산 저가 후판의 과잉 공급을 막기 위해 국내에서도 반덤핑조치가 불가피하다고 강조했다.

조사실은 이 같은 이해관계인들의 주장이 입증 근거가 부족하고, 아직 실현되지 않은 상황을 가정한 데 불과해 국내산업 피해 조사의 범위에는 포함되지 않는다고 검토했다.

■ 최종 덤핑방지관세 부과 수준
위원회는 조사실이 산정한 덤핑률이 WTO 반덤핑협정 및 관세법 시행령·시행규칙 등 관련 규정에 따라 적정하게 이루어졌다고 확인했다. 이에 따라 중국 주요 공급자인 바오스틸(27.91%), 장수사강(29.62%), 샹탄스틸(32.32%)에 각각 해당 덤핑률을 적용하기로 했다.

아울러 조사에 미대응한 사이노 인터내셔널, 샤먼 아이티지 및 기타 공급자에 대해서는 이용 가능한 자료를 근거로 34.47%의 덤핑률을 적용했다.

또한 조사실은 덤핑수입으로 인한 국내 산업 피해 구제 수준을 산정한 결과 34.10%로 도출했으며, 위원회는 해당 산정 방식과 결과가 적절하다고 판단했다.

이에 따라 최종 덤핑방지관세 부과 수준은 공급자별 덤핑률과 산업피해 구제 수준 중 낮은 수치를 적용해, 중국산 탄소강 및 합금강 후판에 대해 27.91~34.10% 범위에서 부과하기로 최종 의결했다.