日·中 열연 AD 예비판정②...산업피해와 주요 쟁점은?

무역위원회는 예비조사를 바탕으로 심의한 결과, WTO 반덤핑협정 제3.1조 및 관세법 시행령 제63조제1항 등 관련 법령에 근거해, 일본 및 중국산 탄소강 열연의 덤핑으로 인해 국내산업의 실질적 피해 등의 사실이 있다고 추정되는 충분한 증거가 있다고 예비판정했다.

이에 무역위원회는 관세법 시행령 제61조제5항에 따라 본조사를 개시한 가운데 조사 기간 동안 국내 산업피해를 방지하기 위해 덤핑물품에 대해 일본산은 31.58~33.57%, 중국산은 28.16~33.57%에 이르는 잠정 덤핑방지관세 부과를 기획재정부 장관에게 건의했다.

이에 본지는 예비판정 의결서와 조사보고서를 바탕으로 반덤핑 조사 과정에서 나타난 주요 이슈와 향후 쟁점 사항을 살펴봤다.

■ 덤핑 사실 조사 대상 공급자 선정
/ 자발적 조사 참여업체 수용 불가
예비조사보고서에 따르면, 조사실은 조사 개시 당시 관세청 수입통관 자료를 바탕으로 공급자를 확인했다

일본은 △JFE Shoji Corporation △Nippon Steel Trading Corporation △Sumitomo Corporation Global Metals Co., Ltd. △Dongkuk Corporation △Seah Japan Co., Ltd. △Young Steel Co., Ltd. 등 6개사를 조사대상 공급자로 선정했다.

중국의 △Benxi Iron and Steel Group International Economic and Trading Co., Ltd. △Howa Trading Co., Ltd. △Dalian Woo Ho Hongkong International Trading Ltd. △Sharpmax International Hongkong Co., Ltd. △Sino Commodities International Pte., Ltd. 등 5개사를 조사대상 공급자로 선정했다.

한편, 조사참여 신청 기간 중 당초 조사대상 공급자에 포함되지 않았던 5개 공급자가 자발적으로 조사 참여를 신청했다. 그러나 조사실은 수출 물량, 조사 부담, 조사 종결의 적시성 등을 종합적으로 고려해 자발적 참여를 모두 수용하지 않기로 하고, 이를 2025년 4월 7일 해당 업체들에 통보했다.

■ 덤핑물품 수입과 국내 산업 피해
/ 예비조사서 국내 생산업체 수익 악화 및 피해 발생

예비조사보고서에 따르면, 조사실은 예비조사 과정에서 확보한 모든 관련 증거를 토대로 덤핑물품의 수입이 국내 산업에 부정적 영향을 미쳐 피해를 발생시킨 것으로 검토했다.

우선, 조사대상 기간 동안 국내 소비가 연평균 –1.7% 감소하는 상황에서 덤핑물품 수입량은 오히려 연평균 6.2% 증가하며 국내 시장점유율이 5.8%p 확대됐다. 이로 인해 직접 경쟁관계에 있는 국내 동종물품의 내수 판매량(연평균 –3.6%)과 시장점유율(–4.4%p)은 하락한 것으로 나타났다.

또한, 덤핑물품은 2022년부터 2024년까지 동종물품 대비 지속적으로 저가에 판매됐으며, 이로 인해 국내 동종물품의 판매가격이 하락하거나 상승이 억제된 것으로 판단됐다.

특히, 동종물품의 판매가격 대비 제조원가 비중과 제조원가 중 재료비 비중이 모두 높은 상황에서 덤핑물품의 저가 판매와 시장점유율 확대가 이어지면서 국내 생산자는 재료비 등 제조원가 상승분을 판매가격에 충분히 반영하지 못했다. 나아가 재료비와 제조원가가 하락한 시기에도 판매가격이 그보다 더 큰 폭으로 떨어졌고, 이로 인해 국내 산업의 영업이익은 조사대상 기간 동안 51.9% 급감했다.

위원회는 이러한 조사실의 분석을 종합해, 덤핑물품 수입으로 국내 산업이 실질적인 피해를 입었다고 판단했다.

■ 이해관계인 의견 및 조사실 검토
국내 열연강판 반덤핑 예비조사에서 수입업계와 공급자 측은 국내 산업 피해의 원인이 덤핑수입이 아니라 원재료 조달비, 전기로 가동률, 인건비 인상, 건설경기 둔화, 봉형강 부진, 자가소비 구조, 태풍·파업 등 다양한 요인에 있다고 주장했다. 그러나 조사실과 위원회는 대부분의 주장에 대해 “국내 산업 피해의 주된 요인은 덤핑물품 수입 증가와 지속적인 저가 판매”라는 판단을 내렸다.

예비조사 결과, 원재료 조달비나 전기로 가동률, 인건비 인상 등은 영향이 제한적이며, 봉형강이나 건설경기 등 특정 산업 부진은 열연 시장 전반과 직접적인 연관성이 낮은 것으로 분석됐다. 다만 관계사 간 거래 가격 책정 문제나 태풍·파업의 영향 등 일부 사안은 본조사 및 현지실사에서 추가 검토하기로 했다.

공급자인 영스틸은 신청인의 매출 및 영업이익 감소가 철광석·석탄 등 원재료 조달 비용이 포스코보다 높아 제조원가 경쟁력이 떨어진 데서 비롯된 것인지 검토가 필요하다고 주장했다.

이에 대해 신청인은 원재료 조달 비용은 업계 평균 수준이며, 이는 조사실의 조사 과정에서 입증될 것이라고 반박했다.

조사실은 이 자료를 근거로 현대제철의 매출 및 영업이익 감소가 포스코 대비 상대적으로 높은 원재료 조달 비용 때문이라는 주장은 설득력이 낮다고 판단했다. 또한 제조원가 관련 지표를 포함한 산업 피해 평가는 신청인인 현대제철 자료뿐만 아니라 포스코를 포함한 국내 생산자 전체의 자료를 종합적으로 검토하고 있다고 설명했다.

위원회는 이러한 조사실의 검토 결과를 종합해, 신청인의 원재료 조달 비용이 제조원가 경쟁력에 미친 영향은 제한적인 것으로 판단했다.

중국강철공업협회와 수요자인 KG스틸, 동국씨엠, 영스틸은 신청인의 영업이익 악화가 전기로 가동률 부진으로 인한 고정비 부담 증가에서 비롯됐을 가능성이 높다고 주장했다.

이에 대해 신청인은 2020년 이후 열연 제품 생산에 고로 방식을 채택하고 있어 전기로 가동률은 열연 생산과 무관하며, 특히 영스틸 측의 주장은 조사대상 물품이 아닌 H형강에 관한 사안으로 보인다고 반박했다.

조사실은 신청인이 동종물품을 고로 방식으로 생산하고 있으므로 전기로 가동률 문제는 본 건 산업 피해 여부 조사와 관련이 없는 것으로 검토했다.

위원회도 조사실의 검토 결과를 받아들여, 전기로 가동률 부진은 이번 산업 피해 조사와 관련이 없는 사안으로 판단했다.

중국강철공업협회와 수요자인 KG스틸·동국씨엠은 신청인의 인건비가 지속적이고 급격히 상승해 제조원가를 끌어올린 주요 요인이 되었으며, 이로 인해 원가 절감 능력이 크게 제약됐을 가능성이 높다고 주장했다. 따라서 신청인의 피해를 덤핑에 따른 결과로만 단정하는 것은 불합리하다는 입장이다.

이에 대해 신청인은 자사의 임금이 2022년 2.4%, 2023년 1.5% 상승했으며, 이는 물가 상승분을 반영한 수준에 불과해 급격한 인상으로 보기 어렵다고 반박했다. 또한 신청서에 기재된 2024년 임금 현황은 연간 수치가 아닌 상반기 자료만 반영돼 있어, 이를 연환산(5,199×2=10,398)하면 2023년 수치(10,393)와 비교 시 0%대 상승에 그친다고 설명했다.

조사실은 임금 관련 산업피해 지표를 현대제철뿐 아니라 포스코를 포함한 국내 동종물품 생산자 자료를 바탕으로 종합 검토한 결과, 조사대상 기간 동안 연평균 0.4% 증가에 불과해 ‘지속적이고 급격한 상승’으로 보기 어렵다고 판단했다. 따라서 인건비 상승이 제조원가 상승의 주요 원인이라는 주장은 타당성이 낮다고 검토했다.

위원회는 조사실의 검토 결과를 종합해, 인건비 인상이 제조원가 상승의 주요 원인으로 작용했다는 주장은 받아들이기 어렵다고 결론지었다.

중국강철공업협회와 수요자인 KG스틸·동국씨엠·영스틸은 신청인의 경영실적 악화가 건설경기 둔화로 인한 주력 제품 봉형강 부문의 부진 때문이라고 주장했다.

이에 대해 신청인은 경영실적 악화의 원인은 덤핑물품의 수입 증가와 지속적인 저가 판매에 있으며, 봉형강 제품은 이번 조사 대상 물품과 전혀 관련이 없으므로 건설경기 둔화에 따른 봉형강 부문 실적 저하를 산업 피해의 원인으로 보는 주장은 타당하지 않다고 반박했다.

조사실은 봉형강이 국내 동종물품의 범위에 속하지 않고, 신청인인 현대제철이 동종물품을 자가소비 형태로 투입해 생산하는 후공정 제품도 아니므로 봉형강 부문의 손익은 국내 동종물품 손익과 직접적인 관련이 없다고 판단했다. 따라서 봉형강 부문 실적 저하를 이번 산업 피해의 주요 원인으로 보기는 어렵다고 검토했다.

위원회도 조사실의 판단을 받아들여, 신청인의 경영실적 악화가 봉형강 부문의 부진 때문이라는 주장은 타당하지 않다고 결론지었다.

중국강철공업협회, 공급자인 영스틸, 수요자인 KG스틸·동국씨엠은 국내 산업의 수익성 악화가 덤핑수입이 아니라, 전방 산업인 건설경기 둔화로 인한 열연강판 수요 부진 때문인지 검토가 필요하다고 주장했다.

이에 대해 신청인은 건설경기와 열연강판 수요 간의 연관성은 제한적이며, 수요 감소가 있었다 하더라도 이는 수입산에도 동일하게 적용되는 요인이라고 반박했다. 특히 제출 자료에 따르면 2023년 국내 소비가 19.6% 증가했음에도 신청인의 경영실적은 오히려 악화됐고, 같은 해 덤핑수입 물량이 29.8% 증가한 반면 국산품 판매는 10.6% 증가에 그쳤다. 이는 수요 감소보다는 덤핑수입 확대가 실적 악화의 직접적 원인임을 보여준다고 주장했다.

조사실은 공급자·수요자 측 주장을 국내 소비 위축, 특히 건설경기 악화로 인한 수요 감소에 무게를 둔 것으로 이해했다. 그러나 열연 제품은 건설뿐 아니라 자동차, 강관 등 다양한 산업에 쓰이는 소재이므로 건설경기에만 국한하지 않고 국내 전체 소비 동향을 기준으로 검토했다고 설명했다. 조사 결과, 조사대상 기간 동안 국내 전체 소비는 연평균 1.7% 감소했으나 동종물품의 내수 판매는 이보다 큰 폭인 연평균 3.6% 감소했고, 같은 기간 덤핑물품 수입은 오히려 연평균 6.2% 증가했다. 이는 국내 소비 감소 추세와 반대되는 양상으로, 국내 산업의 수익성 악화는 건설경기 등 수요 요인보다 덤핑수입 증가와 저가 판매 확대에서 기인한 것으로 판단했다.

위원회는 이러한 조사실의 검토 결과를 종합해, 국내 산업 수익성 악화가 건설경기 둔화에 따른 열연강판 수요 부진 때문이라는 주장은 타당하지 않다고 결론지었다.

중국강철공업협회, 공급자인 영스틸, 수요자인 KG스틸·동국씨엠은 신청인이 생산한 열연강판 중 상당 부분이 자가소비되고 있으며, 이러한 관계사 간 거래 가격이 잘못 책정돼 신청인의 손익 악화를 초래했는지 확인이 필요하다고 주장했다.

이에 대해 신청인은 자가소비(전속시장)는 국내 상업시장과 구분되며, 덤핑물품과 경쟁이 일어나는 곳은 상업시장이라고 반박했다. 산업 피해는 상업시장에서 덤핑물품으로 인한 동종물품 판매량 감소 등으로 발생하는 것이므로, 자가소비 비중을 이유로 덤핑물품과 산업 피해 간 인과관계를 부정하는 것은 부당하다는 입장이다.

조사실은 공급자·수요자 측 주장이 자가소비뿐 아니라 관계사 간 거래에 대한 우려도 포함하고 있다고 보고 이를 구분해 검토했다. 자가소비는 국내 생산자가 열연 제품을 냉간압연이나 도금 등 후속 공정에 투입하기 위해 내부적으로 사용하는 것으로, 국내 생산자의 자가소비용 열간압연 제품은 국내 시장에서 유통되는 덤핑물품과 경쟁 관계에 있지 않다. 또한 조사대상 기간 동안 국내 생산자의 가동률 및 추가 생산 여력은 감안하면, 자가소비가 국내 동종물품의 판매 감소나 가격 하락 등 산업 피해의 직접 원인이라고 보기는 어렵다고 판단했다.

다만, 관계사가 국내 생산자로부터 열연 제품을 매입해 추가 가공하는 경우, 해당 거래가 정상적인 이전가격(transfer price)에 기반하지 않았다면 국내 생산자의 손익에 영향을 미쳤을 가능성은 존재하므로, 이 부분은 본조사 및 현지실사 과정에서 추가 검토할 예정이다.

위원회는 조사실의 검토 결과를 받아들여, 관계사 간 거래 가격 책정이 신청인의 손익 악화를 초래했다는 주장에 대해서는 본조사 및 현지실사에서 재검토하는 것이 타당하다고 판단했다.

중국강철공업협회, 공급자인 영스틸, 수요자인 KG스틸·동국씨엠은 2022년 9월 태풍 힌남노로 포스코와 현대제철이 포항공장 가동을 전면 중단했고, 2024년에는 파업이 발생해 두 국내 생산자의 인건비 등 가공비가 증가하면서 경영실적이 악화된 것으로 보인다고 주장했다.

이에 대해 신청인은 태풍 힌남노와 2024년 파업이 국내 생산자에 미친 영향은 제한적이며, 조사대상 기간 동안 국내 산업 피해의 주된 요인은 덤핑물품의 저가 수입 확대라고 반박했다.

조사실은 태풍 힌남노와 파업이 국내 산업 피해에 미친 영향은 본조사 과정에서 검토할 예정이라고 밝혔다.

위원회는 조사실의 검토 결과를 받아들여, 해당 사안은 본조사 과정에서 검토하는 것이 타당하다고 판단했다.

■ 잠정덤핑방지관세 부과 건의 사유
/ 국내 동종물품 가격 인상 억제·가격 하락 유도
예비조사보고서에 따르면, 조사대상 기간 동안 덤핑물품의 국내 시장점유율은 국내 소비 대비 상대적으로 확대됐으며, 국내 동종물품보다 지속적으로 낮은 가격에 판매돼 가격 하락과 인상 억제를 초래했다. 그 결과 시장점유율, 생산량, 가동률, 영업이익 등 국내 산업의 주요 경영 지표가 전반적으로 악화된 것으로 추정됐다.

이에 위원회는 일본 및 중국산 탄소강·기타 합금강 열간압연 제품에 대해 덤핑이 존재하고, 이로 인해 국내 산업에 실질적 피해가 발생했다는 점을 뒷받침하는 충분한 증거가 있다고 판단했다.

또한 조사 기간 중 이러한 피해가 지속 발생할 우려가 있다고 보고, WTO 반덤핑협정 제7.1조, 관세법 제53조 제1항, 동법 시행령 제61조 제9항 제2호에 따라 조사 기간 중 국내 산업 피해를 방지하기 위해 피신청인별 예비덤핑률(28.16~33.57%)에 해당하는 잠정 덤핑방지관세를 부과할 것을 기획재정부 장관에게 건의하기로 결정했다.