[이슈리포트] 트럼프 2기 행정부의 통상정책과 철강업 영향

 1. 바이든 행정부의 통상정책

바이든 행정부 통상정책은 기본적으로 트럼프 1기 정부의 무역정책을 계승하고 강화시킨 것이라고 말할 수 있다. 통상 규정을 보다 명확화하고 중국산 제품에 대한 통제를 더욱 강화했다. 먼저 AD와 CVD 규정과 관련하여 특별시장상황(PMS)에 대한 규정을 명확히 하였고, 초국경 보조금에 대한 규제를 새로 도입하고 있다. 이로써 향후에는  AD, CVD 관세율이 크게 높아질 가능성이 있다. 동시에 바이든 행정부는 중국산에 대한 규제를 트럼프 1기 보다 더욱 강화하였고, 우회수출도 보다 적극적으로 방어하고 있다. 

①  특별시장상황(PMS)에 대한 규정 명확화

바이든 행정부에서는 AD 및 CVD 부과와 관련하여 상무부의 특별시장상황에 대한 판단이 국제무역법원(CIT)에서 인정되지 않는 사례가 발생함에 따라 관련 규정을 명확히 함으로써 PMS 판정의 논란을 해소하였다. 

상무부의 PMS 판정이 CIT에서 인정되지 않은 대표적인 사례는 2017년 한국산 유정용 강관에 대한 반덤핑 사례이다. 미국 상무부는 2016년 10월 현대제철, 세아제강, 넥스틸 등의 한국산 유정용 강관에 대한 1차 연례재심 예비판정에서 각각 5.92%, 3.80%, 8.04%의 반덤핑 마진율을 책정하였다. 그러나 한국의 강관시장의 경우 첫째 한국정부의 보조금으로 핵심 소재인 열연코일의 가격이 왜곡되어 있고, 둘째 저가의 중국산이 유입되어 한국내 열연코일의 가격이 하락하였으며, 셋째 포스코와 강관업체들의 전략적 제휴 관계로 가격 특혜를 부여하고 있고, 넷째 낮은 산업용 전기요금으로 시장 가격이 왜곡되어 있다는 근거를 들어 한국 강관시장을 PMS 상황으로 판단하였다. 그 결과 2017년 4월 최종 판결에서는 현대제철은 13.84%, 넥스틸은 24.92%의 높은 덤핑마진율을 책정하였다. 그러나 미국 국제무역법원에서는 예비판정에서 PMS가 없다고 판정한 상무부가 동일한 자료를 가지고 최종판정에서 어떻게 전혀 다른 결과를 도출했는지 충분히 설명하지 못했다고 지적하고 판덤핑 관세율 재산성을 명령하였다.

이에 대응하여 미국 상무부는 국제무역법원에서 자신들의 판정이 번복될 수 있는 가능성을 최소화하기 위해 특별시장상황에 대한 정의와 관련 예시를 제공하는 등 규정을 명확히 하였다. 아래 표는 개정된 규정에서 제시된 특별시장상황에 대한 정의와 예시를 구체적으로 보여주고 있다.

[ 개정 규정에 제시된 특별시장상황 ]

규정을 명확히 함과 아울러 PMS 상황 발생시 고율의 관세를 부과할 수 있도록 정부의 무대응에 대한 규정도 명확히 했다. 정부의 무대응(inaction)이란 정부가 직접적인 보조금 지급 외에도 재산권, 인권, 노동권, 환경보호 관련 규제가 미비하거나 부재할 경우 가격과 원가가 왜곡된 것으로 간주하여 고율의 반덤핑 및 상계관세를 부과할 수 있도록 한 것이다.

일반적으로 특별시장상황이 발생할 경우 제소국은 ‘벤치마크 가격’, ‘대체가격’ 등을 산정하여 상계관세율과 반덤핑관세율을 산정하도록 하고 있다. 예를 들면 상계관세조사에서 벤치마크 가격을 도출한 국가가 재산권, 인권, 노동권, 환경보호 규제가 미비하거나 부재하며, 이러한 ‘정부의 무대응’ 상황이 투입물 가격에 영향을 미쳤다는 사실을 입증하면 조사당국은 ‘벤치마크 가격’을 배제할 수 있도록 한 것이다. 이러한 상황이 발생할 경우 비시장경제국(Non-Market-Economy)의 반덤핑 조사에서 이루어지는 ‘대체가격’의 경우에도 마찬가지로 인정하지 않는다. 따라서 향후 특별시장상황이 발생할 경우, 이전에는 성장단계가 유사한 국가의 가격을 인용하여 사용했으나 앞으로는 미국 등 선진국의 가격을 인용할 가능성이 매우 높다. 그만큼 반덤핑 및 상계 관세율이 높아지게 된다.

[ ‘정부의 무대응’ 판정 시 반덤핑, 상계 관세율 산정 방법 ]

② 초국경 보조금에 대한 규정 도입

미국은 초국경 보조금에 대한 규제도 도입할 예정이다. 기존에는 제3국 정부가 수출국 소재 기업에 제공한 ‘초국경 보조금＇에 대한 조사를 제한해 왔으나, 이 조항을 폐기할 계획인 것으로 알려지고 있다. 초국경 보조금이란 특정 국가가 제3국에 진출하는 자국 기업에 정부 차원의 보조금을 지급하는 경우를 의미한다.  

이와 관련하여 미국 상무부는 보조금 관행이 변화함에 따라 ‘초국경 보조금’ 조사를 제한하는 규정을 삭제할 것을 주장하고 있다. 특히 최근 정부 보조금은 초국경 지분투자, ram, 대출 등 다양한 형태로 나타나며 해외 원제에만 국한되지 않는다는 점을 강조하고 있다. 이러한 변화의 예시로 중국의 ‘일대일로(One-Belt, One-Road)’ 전략을 예로 들고 있다.

아직까지 초국경 보조금의 혐의를 평가하는 기준은 제시되지 않고 있으나, 초국경 보조금을 지급했는지 여부에 대한 판단은 사안별로 달라질 것이라고 미국 상무부는 언급하고 있다. 이미 미국은 말레이시아산 유틸리티 풍력타워(Utility Scale Wind Towers) 상계관세 조사에서 2023년 9월 중국 정부에 질의서를 보내는 등 초국경 보조금에 대한 조사를 진행 중에 있다.

이 조치는 해외에 진출하는 모든 기업들에 적용될 가능성이 높기 때문에 해외진출을 추진하고 있는 한국 기업들도 예의 주시할 필요가 있다.

③ 중국산 수입에 대한 압박 더욱 강화

중국산 수입에 대한 압박은 바이든 행정부 들어 더욱 강화되었다. 트럼프 1기 정부는 슈퍼301조를 통해 중국산 전제품에 대한 관세를 인상했는데, 이를 이어받은 바이든 정부는 관세율을 대폭 인상하였다. 철강 및 알루미늄의 경우 트럼프 1기에서는 0~7.5%의 관세를 부과했으나, 바이든 행정부에서는 이를 25%로 대폭 인상한 것이다.

[ 바이든 행정부의 중국산 301조 관세율 인상 리스트 ]

④ 우회 수출에 대한 적극적 조치

바이든 행정부에서는 우회 수출에 대해서도 적극적인 조치를 취하고 있다. 특히 멕시코를 우회하여 유입되는 철강제품에 대한 규제를 강화했다. 관련하여 금년 2024년 3월 미국은 멕시코산 철강제품 수입에 대한 232조 특별선언, 이후 7월에는 ‘철강선언문＇을 발표하여 7월10일 이후 멕시코에서 수입되는 철강제품이 미국, 캐나다, 멕시코에서 제강되지 않았을 경우 25%의 관세를 부과하고 있다.

미국의 특별선언으로 멕시코로부터 수입되는 제품에 대한 자동수입신고 요건이 강화되었다. 주요 내용은 다음과 같다. 첫째 철강제품의 검사성적서 제출의 의무화, 둘째 자동수입신고서 제출 시 철강 원산지 정부 추가, 셋째 철강 수입자 등록부 신설, 넷째 자동수입신고 요구 품목을 기존 172개에서 244개로 확대되었다.  

2. 트럼프 2기의 통상정책 주요 내용

2024년 11월 6일 트럼프가 대사 미국의 47대 대통령으로 당선되었다. 2025년 1월 20일 정식 취임을 하게 되면 제2기 트럼프 행정부가 탄생되게 된다. 트럼프는 대통령이 당선되면 더욱 강화된 통상정책을 추진할 것이라고 대선 선거과정에서 이미 여러 차례 언급한 바 있다.

트럼프 2기 행정부의 기본적인 통상정책 및 대중관계를 핵심은 다음과 같다. 통상정책과 관련해서는 보편 기본관세를 부과하고 국가 대 국가로 협상을 추진함과 동시에 전방위적인 보호무역정책을 추진한다는 것이다. 그리고 중국과의 관계와 관련해서는 중국의 항구적 정상무역관계 지위를 박탈하고, 탈중국을 강화하는 정책을 추진할 계획이다.

그리고 가장 핵심적인 통상 정책 수단은 관세이다. 이미 미국 공화당을 일부 의원은 ‘소득세를 폐지하고 관세수입으로 대체하겠다’라고 주장하고 있다. 그리고 트럼프는 당선 후 언론과의 한 인터뷰에서 ‘1월 20일 첫 행정명령 중 하나로 멕시코와 캐나다에서 미국으로 오는 모든 제품에 25%의 관세를 물리는 데 필요한 모든 서류에 서명할 것’라고 말한 바 있다. 미국의 보호주의가 국가를 가리지 않고 행해질 것이라고 천명한 것이다.

① 보편관세(Universal Baseline Tariff)의 도입

트럼프 2기의 핵심 정책은 보편관세 부과이다. 이는 품목과 국가에 관계없이 전 수입품을 대상으로 10~20%의 관세를 부과한다는 것이다. FTA 체결국도 보편관세의 부과 대상이 된다. 만약 현재 10%의 관세를 부과받고 있는 제품이라면 관세율은 20~30%로 인상된다.

그러나 보편관세 부과와 관련하여 미국 내에서는 법적 근거에 대해 일부 논란이 있는 것으로 알려지고 있다. ‘무역확장법(Trade Expansion Act) 232조는 특정 품목에 대한 관세율 인상 조치를 규정하는 것이고, ‘슈퍼 301조’는 특정 국가에 대한 통상 제한 조치에 대한 것이다. 따라서 모든 국가에 보편관세를 부과하는 데에는 이와 같은 통상 및 무역법에 대한 근거가 부족하다고 주장하고 있다. 그리고 일부에서는 ‘비상경제수권법(International Emergency Economic Powers Act)’, ‘적성국교역법(Trading with the Enemy Act of 1917)’를 보편관세 인상의 근거로 주장하고 있으나 이는 경제위기 혹은 적성국에 한정된다고 주장하고 있다. 그리고 반대론자들은 보편관세 부과로 미국의 물가 상승은 불가피하고 이로 인해 금리 인하에 제동이 걸릴 수도 있다고 주장하고 있다. 이러한 내부의 반대의견에도 불구하고 트럼프 2기 행정부는 일단 보편관세의 도입을 실행할 가능성이 매우 크다. 협상에서의 우위를 점하기 위해서라도 일단 도입하고 추후 협상을 통해 차별적으로 인하하는 방안을 강구할 것으로 보인다. 

② 상호무역법(Reciprocal Trade Act) 제정

두 번째 중요한 무역정책은 상호무역법이다. 상호무역법은 상대국이 미국 상품에 부과하는 관세와 동일한 관세율을 상대국 수입품에 대해 부과한다는 것을 의미한다. 일종의 보복관세라고 할 수 있다. 특히 이는 WTO의 다자주의와 최혜국대우 원칙을 정면으로 부정하는 것이다. WTO에서는 모든 회원국들의 동의를 바탕으로 동일한 관세를 부과하는 것을 원칙으로 한다. 그리고 기존 FTA 협정도 재검토할 가능성도 있다. FTA 협정이 미국에 불리하게 체결되었다고 판단될 경우 협정 상대국에 관세의 인하를 요구하거나 혹은 미국의 관세를 인상할 수도 있다.

관련하여 향후 대미 무역흑자가 큰 국가를 중심으로 우선 협상에 들어갈 가능성이 크다. 그리고 한미 FTA 협정도 트럼프 1기 정부에서 개정을 하였으나 추가 개정을 요구할 수도 있다.   

참고로 상호무역법이 제정될 경우 가장 우선적인 협상대상국은 대미 무역흑자가 큰 국가들이 될 가능성이 높다. 2023년 기준으로 중국, 멕시코, 베트남이 대미 무역흑자국 1~3위를 차지하고 있고, 한국은 514억 달러로 8위를 차지하였다. 한국도 우선협상대상국이 될 가능성이 매우 높은 상황이다.

                                    [ 미국의 교역 상대국별 무역적자 규모(2023년)-억달러 ]

③ 대중국 관세정책 강화

대중국 정책은 더욱 강화될 전망이다. 먼저 중국에 대한 최혜국 대우를 박탈하여 WTO 가입시 중국에 부여한 항구적 정상무역관계의 혜택을 철회할 계획이다. 그리고 모든 중국산 제품에 대해 60% 또는 그 이상의 관세를 부과할 것이라고 천명한 바 있다.

중국의 전자상거래 플랫폼 기업에 대한 규제도 강화될 전망이다. 2016년 온라인 거래 활성화를 위해 소액면제한도를 1인당 200달러에서 800달러로 상향 조정한 이후 중국의 직구 플랫폼을 통한 저가 제품의 무관세 수입이 크게 증가하였다. 대중국 무역적자의 주요 항목으로 부상하고 있는 중이다.

또한 중국 제품의 우회수입을 차단하기 위해 원산지 규정을 강화하고, 중국 기업의 멕시코 내 생산제품에 대해 고율의 관세를 부과한다는 계획이다. 이미 트럼프는 당선 직후 캐나다와 멕시코에 대한 관세율을 25%로 올리겠다고 언급한 바 있다.

이에 따라 북미지역에서 밀려난 중국산 제품이 타지역으로 전환될 가능성이 있다. 제3국에서 중국산과의 경쟁이 더욱 치열해질 전망이다.  

3. 한국 철강산업에의 영향

다음은 한국 철강산업에 대한 영향이다. 한국 철강산업은 직접 및 간접 영향이 공존할 전망이다. 우선 보편관세 도입과 상호무역법 그리고 한미 FTA 협정 개정으로 대미 직접 철강수출과 캐나다. 멕시코, 동남아를 통한 우회수출, 그리고 자동차, 가전 등의 수출 감소에 따른 철강 간접수출도 감소할 가능성이 있다. 

① 대미 철강 직접수출 타격 우려

한국의 대미 철강 직접 수출도 타격을 받을 것으로 보인다. 현재 한국의 대미 철강수출은 2018년 5월부터 연간 268만 톤 수출 Quota 적용을 받고 있다. 아래 그래프에서 보는 바와 같이 2019년 이후 대미 철강수출은 Quota 내에서 관리되고 있다.

그러나 트럼프 2기 행정부는 현재의 Quota 축소를 요구할 가능성을 배제할 수 없다. 그리고 Quota가 유지된다고 하더라도 10%의 보편관세는 부담해야 한다. 따라서 보편관세율만큼 미국산 철강재와의 가격경쟁력이 약화될 것으로 보인다. 미국산으로의 대체가 일어나고 이로 인해 한국의 대미 철강수출 감소는 불가피할 전망이다. 

[ 한국의 대미 철강수출 추이(천 톤) ]

② 캐나다, 멕시코 우회 수출 축소 불가피

캐나다, 멕시코를 우회한 철강수출도 축소가 불가피할 전망이다. 캐나다와 멕시코에 대한 수입 규제를 강화할 것이기 때문이다. 2018년 한국산 철강수입 Quota제가 시행된 이후 미국 직접 수출은 줄어들었지만 오히려 멕시코와 캐나다에 대한 수출은 증가하였다. Quota로 줄어든 대미 수출량이 멕시코와 캐나다로 우회되었을 가능성을 배제할 수 없다. 일부 국내 자동차 및 가전업계의 멕시코 진출 확대 영향도 있었을 것으로 추정된다. 그럼에도 불구하고 캐나다와 멕시코에 대한 수입규제를 강화하겠다고 천명한 이상 이들 양국에 대한 철강수출 감소도 불가피할 것으로 보인다. 

[ 한국의 캐나다, 멕시코 철강수출 추이(천톤) ]

③ 동남아 철강수출도 영향 불가피

동남아 철강수출도 영향은 불가피할 전망이다. 현재 한국의 동남아 철강수출량은 현지의 철강자급률 상승으로 감소하고 있다. 그러나 동남아에 진출해 있는 국내 가전업체들은 한국산 부품 및 소재를 수입한 후 최종제품을 미국으로 수출하고 있는 것이 사실이다. 미국이 동남아 국가에 대한 수입규제를 강화할 가능성이 매우 높은 상황에서 한국산 부품 및 소재 수출 감소는 불가피할 전망이다. 특히 한국 기업들이 가장 많이 진출해 있는 베트남은 중국, 멕시코에 이어 세계 3위의 대미 무역흑자국이다. 트럼프 2기 정부는 베트남에 대한 무역규제를 보다 강화할 가능성이 매우 높은 상황이다.

[ 한국의 통남아 주요국 철강수출 추이(천톤) ]

④ 중국산 철강재 범람 우려

중국산 철강재가 글로벌 시장에서 더욱 범람할 우려가 높다. 이로 인해 글로벌 철강가격은 하방압력이 더욱 가중될 것이다.

중국의 대미 직접 철강수출 물랴은 2023년 60만 톤에도 미치지 못하였다. 따라서 중국에 대한 규제가 강화되더라도 대미 직접 수출에 대한 영향은 미미할 전망이다. 그러나 캐나다와 멕시코로의 수출은 거의 500만 톤에 이르고 있다. 미국이 캐나다와 멕시코로의 우회수출에 대한 규제를 크게 강화할 전망이기 때문에 양국으로의 중국 철강수출은 크게 감소할 것으로 보인다.

그리고 중국의 동남아향 수출도 간접적으로 영향을 받을 수 있다. 2023년 중국의 동남아 지역 수출량은 3,500만 톤으로, 동남아 국가들은 이들 중국산 철강재를 가공 한 후 미국으로 수출하는 우회수출기지로서 상당한 역할을 하고 있는 것으로 추정된다. 따라서 중국산의 우회수출에 대한 규제가 크게 강화될 가능성이 있기 때문에 중국의 동남아 철강수출도 영향을 받지 않을 수 없는 상황이다.

[ 중국의 전세계 철강수출 추이(천 톤) ]

[ 중국의 지역별 철강수출 비중 ]

4.  대응 방안

이상에서 살펴본 바와 같이 트럼프 2기 행정부는 바이든 행정부에서 진행되던 규제강화에 더하여 더욱 강한 규제정책을 추진할 전망이다. 한국 철강산업은 직간접으로 영향을 받지 않을 수 없다. 대응책 마련이 시급하지만 마땅한 대책이 없는 것도 사실이다. 그럼에도 불구하고 기업차원에서는 보다 적극적으로 대응책을 강구하지 않으면 안된다.

우선 보편관세는 모든 국가에 동일하게 부과되기 때문에 경쟁국 대비 경쟁력 변화는 없다. 다만 미국 시장에서 미국 기업의 경쟁력은 상승할 것이다. 우리가 가장 걱정해야 하는 것은 Quota량 축소이다. 이는 정부차원에서 적극적인 협상 전략을 마련하여 대응해야 한다. 기업차원에서는 현지 수요업체가 미국의 행정부를 설득할 수 있도록 관계를 보다 강화할 필요가 있다.  

다음으로 중국이 비운 자리를 대신할 수 있는 전략을 수립해야 한다. 중국의 대미 10대 핵심수출 품목은 주로 부품류로 구성되어 있다. 중국 제품에 60%의 관세가 부과된다면 이들 부품을 한국이 생산하여 미국에 수출하더라도 충분히 가격경쟁력을 확보할 수 있을 것이다.

그리고 미국이 가장 아쉬워하고 있는 군함 건조 및 수리 협조 요구를 전략적으로 활용할 필요가 있다. 국내 조선업계와의 협력을 보다 강화하고 차제에 국내 방위산업과 철강업계의 공동 기술 및 제품 개발 체제를 구축하여 신수요를 창출하는 방안도 적극 추진할 필요가 있다.

기본적으로 가격경쟁력 제고는 필수이다. 그리고 적극적인 수입재 방어도 필요하다. 특히 한국이 중국 철강재의 우회수출기지로서 인식되는 것을 불식시킬 필요가 있다.